■ 抚顺市中级人民法院行政合议庭多次建言市政府、市委政法委后，市政府办公厅下发《抚顺市县（区）和市直部门目标绩效考核方案》，其中“行政机关负责人出庭应诉”赫然在列。
■ 抚顺中院行政庭庭长王昱说，行政机关负责人出庭应诉是法治政府建设的“风向标”，是有效化解行政争议的“助推器”，更延伸了审判职能。对于规范行政执法活动、促进法治政府建设具有重要的现实意义。
核心提示
2013年全年，抚顺市中级人民法院行政合议庭收案数量是93件，到2016年，这个数字翻了4倍。对于这个只有9个人的法庭来说，“案多人少”矛盾格外突出。
颇让人意外的是，收案量最多的2016年，该庭的案件审结率为75.37%，且发改率为零，其审判绩效综合排名全院第一，人均办案数全院第一。
近日，省高级人民法院又公布一组数据：今年上半年全省行政机关负责人平均出庭应诉率为18.4%，抚顺市行政机关负责人出庭率为全省最高，达到了46.2%。
这些数据之间有哪些千丝万缕的联系？抚顺中院是怎样督促行政机关负责人出庭应诉的？
7月28日，抚顺县副县长陈跃刚（右一）出庭应诉
列入考核
打破“民告官难见官”困局
7月28日上午，抚顺中院第二法庭内，抚顺县副县长陈跃刚作为行政机关负责人，坐在了被告席上。
当原告对被告的举证内容进行质证时，他眉头微蹙，除了认真聆听，还时不时地在本子上记着什么。庭审结束后，前来旁听的抚顺县救兵乡康西村村民（原告方）围上前去，陈跃刚一边耐心解释，一边艰难地挤出了法庭。“从2014年5月到抚顺县挂职，这是我出庭应诉的第八个案子了。”陈跃刚说。他出庭应诉的案件，绝大多数是2009年到2010年征地时的遗留问题。
“因征地补偿引发的行政诉讼从2013年底开始增多，这类纠纷，原告人数众多，民告官却难见官，矛盾很难化解。”从那时起，抚顺中院行政庭庭长王昱就开始思索如何促进行政机关负责人出庭应诉这项工作。2014年初，他把初步想法向院里汇报，“领导高度重视这项工作，在与市政府相关部门的会议、培训中建议行政‘一把手’出庭应诉，我还写了一份建议书。”记者在王昱拿着的《关于建立抚顺市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的建议》上看到，他草拟了15条行政机关负责人出庭应诉的具体内容，包括哪个部门对这一工作负有指导、监督和协调的职责等，非常详尽。
王昱说，2015年《行政诉讼法》修正后，“民告官”受理案件门槛降低、受案范围扩大直接导致了行政诉讼量呈现井喷式的增长，同时，该法规也第一次明确了行政机关负责人出庭应诉制度。“行政庭遇到了空前的挑战，各类疑难案件频频出现，原、被告双方大多举证不能，这种情况下‘一把手’再不出庭，案件审理难度特别大。”当年年初，在抚顺中院的建议下，抚顺市委政法委强力推动，抚顺市监察局、抚顺市政府法制办、抚顺市人力资源和社会保障局、抚顺市国土资源局等机关的相关负责人开始共同研讨“如何实现行政机关负责人出庭应诉常态化”。
最终，这一研究结果写进了《抚顺市县（区）和市直部门目标绩效考核方案》，“行政机关负责人行政诉讼出庭应诉”被归纳在其他工作一栏，该栏分值占到总分值的15%。
2016年8月，最高院发布通知再次明确“民告官要见官”，要求政府负责人接受监督、敢于承担责任。2016年年底，省政府专门出台《辽宁省加强和改进行政应诉工作实施办法》，要求全省各级行政机关积极履行行政应诉职责。
而早已探索、开展这项工作的抚顺中院，在2016年底已经交出了行政机关负责人出庭应诉率达到47%的优异成绩单。
严抓落实
“一把手”出庭应诉多方受益
在王昱的办公桌上，记者第一次看到了写有“被传唤人为市、区政府，该政府主要负责人应到庭参加庭审”字样的传票。“虽然我的建议最终没有变成相关规定，但我们在具体实施时，对几类情况仍然要求严格。”王昱说。
“在我们看来，只有遭遇‘台风、地震、洪水、冰雹’这样不可抗力时，负责人才可以不出庭，但也要提供情况说明，加盖公章，负责人签字。”王昱告诉记者，“由于个别负责人不愿参加庭审，行政庭已经向其主管领导进行了口头反映，告知再不出庭就要发出司法建议书了。”说到这儿，王昱笑了，今年上半年，抚顺地区行政机关负责人出庭应诉率为46.2%，出庭率较高，一份司法建议书也没发出去过。
“‘一把手’出庭，好处都有哪些？”记者发问，王昱讲述了一个具体案例。
多年来，抚顺市大伙房水库周边一直存在种植农作物、养殖水产的现象。2014年9月《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》出台后，一级保护区内严禁种植农作物、养殖水产，还禁止使用化肥、农药。“一级保护区就是上游水源，如果上游水源污染了，那么沿线的城镇用水都会出问题。”王昱说，政府规定，对已经种植的农作物铲除后会给予适当补偿。东洲区张党子乡二伙洛村（位于一级保护区）部分村民因对补偿标准不满意，不顾政府劝阻继续种植农作物、使用化肥和农药。政府部门强制铲除时，与其中5位村民发生纠纷。该5位村民状告东洲区政府后，时任该区副区长的彭伟（现任常务副区长）参与庭审，最终达成了行政和解，及时化解了矛盾。
5位原告之一的刘文忠告诉记者，自己从来都没想到会在法庭上见到这个级别的领导，“彭副区长一点官架子都没有，耐心听我们的诉求，开庭后很快就找到我们商量怎么和解、怎么赔偿，态度积极，事情解决得也快，这样的政府我们老百姓信服！”
“我担任政府法律顾问已经19年了，从没有‘民告官’，到‘告官即见官’，这真是一个巨大的进步！”辽宁凯业律师事务所律师唐佳玉说，“一把手”出庭应诉节省了很多时间和流程，“政府越来越重视行政案件，依法行政的职能也加强了。”
记者在抚顺县采访时，县委副书记、县长李正古详细地介绍了该县的“行政应诉经验”，“国家对政府依法行政要求高、要求严，抚顺县也把这项工作做实、做到位。”李正古表示，只有积极应诉，才能更全面地了解案情，有利于庭前或庭后解决问题，案结事了，不留后患。
普法前置
让行政机关学法、懂法、用法
“每次开庭都可能面对老百姓的不理解甚至庭后围堵，会有畏难心理吗？”记者向陈跃刚提问。
“这个心理准备我是有的，我们出庭，就是为了表达政府正视问题、积极解决问题的态度，样板意义很重要，做这件事情我责无旁贷。”刚刚回答完问题，陈跃刚又一次被村民们围住了。
“说抚顺县树立了样板意义，这话一点儿没错。抚顺市第一例行政机关负责人出庭，就是抚顺县的案子。”王昱介绍说。2016年审结了抚顺县8件案子，相关负责人出庭7件，出庭率达87.5%。“新抚区相关负责人出庭率也比较高，有的负责人出庭还会发言做辩论，特殊原因不能出庭也会出具书面材料，政府法治意识逐步增强。”
记者了解到，自2015年起，抚顺中院行政庭就开展了对各个行政机关的“普法活动”，给行政机关负责人讲课，每年五六次，数千人次参与。“从审判实践出发，讲授相关法律是如何规定的，该怎样操作以及不依法行政会产生的严重后果。”王昱告诉记者，普法之后，行政机关出庭前的准备工作更加完善，庭审的质量和效率显著提升，2016年全年发改率为零。
记者手记
推进行政机关负责人出庭应诉历来被视为促进政府依法行政、提升政府公信的标志，近些年，已经从理论探讨的层面走进了立法层面。但出庭应诉的行政机关负责人有可能面临红脸出汗、亮丑揭短的尴尬，心生畏惧也在常理之中。对于法院系统而言，推进这项工作依然任重道远。
分析抚顺地区行政机关出庭应诉率高这个样本后，我们不难发现，其主要原因是当地党委政府领导高度重视,主动出台相关制度文件严格考核。
这不失为一个良策。
一方面，人民法院应积极争取党委政府、人大政协、社会各界的支持,促进地方党委政府出台监督考核办法；另一方面，行政机关负责人是法治政府建设的“关键少数”，就应该承担起推进依法行政、建设法治政府的重要职责。
在依法治国的道路上，作为被告的行政机关负责人出庭应诉，应该成为一种常态。