“聚焦全面解决执行难”系列报道之五——
今年初，省高级人民法院针对执行难的问题，强调要依靠各级党委，推动构建“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与”的综合治理执行难工作格局。认真落实《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，健全违法失信惩戒机制，进一步扩大信用惩戒范围。夯实制度基础，凝聚社会共识，促进执行难得到基本解决。
法院执行难，难就难在不仅执行队伍自身建设需要进一步提高，同时有些少数被执行人由于其特殊的“身份”，给法院执行制造了麻烦，也导致执行难。
6月21日，沈阳市中级人民法院向社会公布了一批失信被执行人名单，共有285家单位，其中就有国企和政府机关等“特殊”被执行人，这些“特殊”被执行人成了“老赖”，也成为法院执行工作中的“障碍”。
整装待发
政府“老赖”进黑名单
目前，“特殊”被执行人成为“老赖”并不罕见。
今年3月31日，两份江西宜春市中级人民法院下发的执行裁定书和执行决定书成为“网红”。
执行决定书显示，宜春市下辖的奉新县人民政府因违反财产报告制度，且拒不履行生效法律文书确定的义务，宜春中院依据《民事诉讼法》和《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》等规定，将其纳入失信被执行人名单。
也就是说，奉新县政府变成了人们口中的“老赖”。
4月6日，湖南长沙市天心区人民法院在其官方微信公众号上也曝光了当地一政府“老赖”赖账八年的相关情况，并公开“追债”：“还不履行，法院将出重拳！”
被天心区人民法院公开喊话的是长沙市开福区伍家岭街道办事处。
法院官微消息显示，2007年7月26日，湖南某科技有限公司向开福区人民法院提起民事诉讼，要求被告开福区伍家岭街道办事处支付某项目转让款170万元，并承担违约金。2008年1月12日，开福区人民法院开庭审理此案后，对此案作出一审判决：伍家岭街道办事处支付原告项目转让款170万元。2009年5月4日，长沙市中级人民法院对此作出二审判决，驳回伍家岭街道办事处的上诉，维持原判。判决生效后，案件进入执行程序，但开福区伍家岭街道办事处一直未履行判决。2014年，长沙市中级法院将此案指定天心区人民法院执行。
据了解，2014年9月23日，天心区人民法院曾向开福区伍家岭街道办事处下达《执行通知书》，然而该街道办事处收到相关法律文书后，却当起了“老赖”。2016年4月，天心区人民法院先后将伍家岭街道办事处及办事处法定代表人纳入失信被执行人名单。
事实上，政府“老赖”上征信黑名单已非一时一地的个案。记者注意到，今年4月1日，微信公众号“金融深度”曾做过一个统计，截至当时，全国共480多个地方政府在失信黑名单上，这其中包括20个市、县(区)人民政府。随后澎湃新闻检索中国执行信息公开网信息进行一一核实，证实这份名单全部属实。
另外2016年11月，新华社记者在全国法院失信被执行人名单信息系统中发现，截至当时，被纳入失信“黑名单”的“官员失信”案件超过1100件。失信分为政务失信和个人失信，债务主要体现在工程款、借贷款等方面。
剑指“特殊”被执行人
长期以来，个别党政机关、公职人员、人大代表以及其他具有特殊地位和身份的被执行人面对法院生效裁判确定的义务，不仅不履行法律义务，反而利用自身优势做起了特殊“老赖”，难道对这些特殊“老赖”就没有办法了吗？
在2015年9月21日，黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院印发《关于对具有人大代表、政协委员、公务员及中共党员身份的失信被执行人建议有关机关依法、依纪处理的意见》，对具有人大代表、政协委员、公务员和中共党员等4种“特殊身份”的失信被执行人进行常态化治理，促其积极履行法院生效判决确定的义务，自觉遵守党纪国法，维护良好形象，积极做诚信社会建设的倡导者和先行者。
“特殊身份”人员以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行，以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行，违反财产报告制度，违反限制高消费令，无正当理由拒不履行执行和解协议，以及其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务等不履行生效判决的失信情形,给法院执行设置了困难。
2016年11月，大连市中级人民法院发布了《关于敦促特殊被执行主体履行义务的公告》(下以简称《公告》)，以强化涉特殊主体案件被执行人的信用监督、警示和惩戒。
该《公告》从特殊主体范围、惩戒措施和工作程序三个方面加以明确和规范。明确特殊主体包括国家公务员、事业单位工作人员、中共党员、各级党代会代表、各级人大代表和政协委员、道德模范、慈善类奖获得者等自然人义务主体及党政机关、事业单位、社团组织、国家出资企业、集体企业、村委会(居委会)等基层群众自治组织和各类文明单位等单位义务主体。
该《公告》规定，对特殊主体的被执行人，在法院通知履行义务期限内没有主动履行生效裁判确定义务或未按规定要求提供财产报告令，且未与申请执行人达成执行和解协议的，人民法院除对其一律纳入失信被执行人名单并下达限制消费令外，还将对特殊主体为自然人的被执行人，一律将其失信情况抄告其所在单位、同级组织、人事和纪委监察部门及道德模范、慈善类奖授予单位，并建议按相关规定予以组织处理和对其在晋职晋级、荣誉获得等方面进行限制和禁止，对已列入失信名单的党代会代表、人大代表、政协委员，一律将其失信情况抄告其所在委员会及选举单位，并建议不再作为组织推荐的候选人；对已列入失信名单后获得的道德模范的被执行人，一律通知和建议授予单位予以撤销。对特殊主体为单位的被执行人，一律将其失信情况抄告其上级党委主管部门和纪委监察部门，同时抄告综合治理部门，并建议将其纳入党风廉政建设主体责任和监督范围，以及建议将其履行义务情况纳入社会治安综合治理目标责任考核的内容；在穷尽财产调查措施仍未发现其有可供执行财产时，将对其所在单位发生债务以后的财务状况进行审计处理。审计结论将视情抄送纪委监察机关。
对特殊被执行人敢于发力，显示了法院执行的主动性，坚守正道、弘扬正气、勇于担当，是破解执行难的根本。
2008年，湖南某公司与大连某公司签订了锅炉脱硫工程合同。工程完工后，大连某公司不仅没有如约支付湖南某公司的工程款，反而于2013年7月以工期及工程质量存在问题向大连中院起诉湖南某公司，湖南某公司随后提起反诉。经有关部门鉴定工程质量后，大连中院于2016年5月3日一审判决大连某公司向湖南某公司支付工程款及利息1200万元。大连某公司向省高院提起上诉，2016年12月经省高院终审判决，维持原判。大连某公司拒不履行法院判决。今年3月27日，湖南某公司向大连中院申请强制执行。但大连某公司仍拒不配合法院执行。大连某公司是大型国有企业，其法定代表人邵某系大连市政协委员。执行人员依照大连中院制定的《关于涉特殊主体案件执行工作规定》与被执行人邵某进行了交谈，严肃告诫其如继续一意孤行，将依照该规定中有关内容，除对其纳入失信被执行人名单予以信用惩戒外，还将其失信信息抄送其上级组织和纪检监察部门，并特别强调将向市政协发送司法建议书，建议暂停其政协委员资格并不得作为下届政协委员的候选人。至此，邵某态度迅速转变，当场表示尽快履行法律义务，最终于4月末将工程款及利息、执行费等共计1458万元转入法院账户。
“最近，大连市又出台了《推进失信被执行人联合惩戒机制建设的实施意见》，大连两级法院将严格按照这两个指导性文件规定，严格执法，决不能再让特殊‘老赖’继续赖下去。”大连中院执行局负责人说。
不断加大执行力度
虽然法院采取各种措施围剿“特殊”老赖，但法院不断加大执行力度,同时也说明了“特殊”老赖的确特殊，是执行难中的硬结。今年4月开始，大连市中院开展了为期三个月的“春雷行动”，预计到6月末结束，这是一次执行攻坚战，将拒不履行申报财产义务或申报不实的被执行人、涉场地和房屋腾退执行案件、涉党政机关和公职人员案件作为执行攻坚的重点。大连中院明确将党政机关、公职人员、人大代表、政协委员等特殊执行主体列为失信曝光、惩戒的重点，对不主动履行生效法律文书确定义务的，先行对其约谈。对经教育仍不履行的，在按大连中院于2016年11月发布的《关于涉特殊主体案件执行工作规定(试行)》进行惩戒的同时，还将依法对其实施集中曝光、罚款、拘留等处罚措施；对单位为被执行人的，对其法定代表人或直接责任人员依法予以罚款、拘留处罚。
沈阳市某区法院一名法官表示，面对“特殊”被执行人，法院执行工作还是要继续走一段艰难的路。这些“特殊”被执行人受传统意识影响，有一种优越感，总觉得法律不会约束自己，或者自己能想办法对付法律，因此漠视自己的法律义务。除了传统意识，还有地方保护主义思想，这些与法律有悖的意识和思想仍会干扰法院的执行工作。沈阳市法院审理行政诉讼案件就是实行的异地交叉审理，这是法院为了减少地方行政干预而采取的措施，但同时说明了地方保护主义的存在。在法院执行工作上地方保护主义妨碍了执行工作，所以说，执行难还要继续攻坚。
去年，省高院就将一个艰巨执行任务交给在执行工作方面有创新经验和敢于执法的沈阳市和平区人民法院执行局。指定和平区法院执行局到异地执行一起案件。省高院直接指定区级法院执行还是比较少见的。
这起案件较为典型。被执行人是辽东地区某市的区人大代表，其长期拒不履行法院判决确定的义务，但因种种原因，当地法院难以执行，在当地造成不良影响，引起了省高院的注意。和平区法院执行局经过调查,向该区人大发出了司法建议书,要求罢免该被执行人的人大代表资格，并说明被执行人拒不履行法律义务的严重后果。于是该区人大加大工作力度，做被执行人的工作，该被执行人很快履行完毕。
辽南地区某市被执行人也是一位有特殊身份的人，长期不履行法律义务，同样，和平区法院执行局受省高院指定执行，目前此案正在执行中。
沈阳市和平区法院执行局局长张冶说，针对特殊身份的“老赖”，法院会向当地人大发函，建议罢免人大代表后，对这类人员进行司法拘留。而那些政协委员如果成为“老赖”的话，则直接拘留罚款，然后向政协有关部门通报。对那些拒不履行法律义务的公务员，法院会向有关组织人事或纪检监察部门提出司法建议，对其约谈，并建议依据相关规定给予工作考评不称职，调离原岗位或原系统，取消提拔、重用、晋级、晋职资格，予以降职、免职、撤职直至开除公职等处理。法院也可对其拘留，上失信被执行人名单。现在，法院主动作为，对公务员、人大代表、政协委员以及部门负责人等特殊人员采取强制措施，作用大，效果好。
依法执行
政府“老赖”危害巨大
辽宁社会科学院法学研究所邵琰博士在接受本报记者采访时表示，执行难问题长期以来制约着人民法院的工作开展，在法院执行中所反映出来的种种失信现象表明，以政府“老赖”为代表的特殊被执行主体失信问题，是造成法院执行难的重要原因之一。
邵琰认为，党政机关、国有企事业单位及其公职人员，人大代表、政协委员等本应当成为讲诚信、遵法纪的楷模，但此类特殊主体却不履行生效法律文书确定的义务，凸显出了他们对法律缺乏最基本的敬畏之心，没有把自己真正纳入到法律的约束之中，如此一来不仅严重损害了党员干部队伍的形象，透支了党政机关的公信力，使政府陷入“塔西佗陷阱”，还损害了法律的尊严，妨害了社会诚信体系建设。
省委党校法学部副书记杨大越也表示，政府本应是权威的象征，是一切公义的化身，政府的赫然上榜无疑为法院失信名单增添了一抹“特殊”的阴霾。
“政府对生效的法院裁判置若罔闻，公然出现在失信人员的名单上，是对《宪法》公开的违背，是对政府信用、法院公平、法律权威的公然践踏，破坏了党和政府的公正性和权威性，在社会上造成了‘只许州官放火不许百姓点灯’的恶劣影响，为我国全面推进依法治国方略添加了莫大的阻力。可以说，政府‘老赖’不除，‘法律面前人人平等’只是一句口号，依法治国就无法真正实现。”杨大越说。
对于政府“老赖”的形成，有专家认为原因有三：一是政府没有履行法院判决的能力；二是政府缺乏履行法院判决的意愿；三是“新官不理旧债”的法盲思想作祟。
对此杨大越认为这三个原因只是表象，深层次的原因是：一、现有的政府预算决算体制让政府履行法院判决缺乏支付违约金或赔偿金的合法依据；二、权力不受制约导致拒绝履行法院判决有恃无恐；三、是否履行法院判决对政府新任官员没有任何影响。
“根据我的统计，政府出现在失信名单上的多数情况是政府没有严格履行各种民商事协议，而本是履行服务、管理职能的政府多次涉足到民商事经济纠纷中，显然暴露了政府过多干预或者过度参与市场经济的问题，这也是产生政府‘老赖’的根本原因。”杨大越说。
一票否决、刑事责任……让政府不敢当“老赖”
作为一名长期关注法院执行改革的律师，北京才良律师事务所主任王才亮认为，很多年以来，法院就在喊“执行难”。而所谓执行难，根子还是在于执行力度不够。
对于政府“老赖”，王才亮律师表示，依照《民事诉讼法》及最高法《关于公布失信被执行人名单信息若干规定》等规定，被纳入失信被执行人名单后，相关政府部门的主要领导，在乘坐飞机、高铁及入住星级酒店等高消费的时候，都要受到一定限制。
而如果失信被执行人违反限制进行高消费，将被依法拘留、罚款；情节严重，构成犯罪的，还将被追究刑事责任。这些具体到人、实实在在的处罚，如果严格落实监督工作，会有一定的震慑、警戒作用。
王才亮强调，如果上述措施都不管用，还有刑责，“《刑法》第三百一十三条规定，对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。其中还特别提到，单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”王才亮说。
杨大越认为，杜绝政府“老赖”的根本手段是明确政府的权力范围，尽快制定科学合法的权力负面清单，将政府干预、参与市场经济的程度控制在一个合理的范围内。政府因正常干预、参与市场经济而导致的“老赖”行为，目前法院只是采取公布失信名单、冻结政府账户、限制相关责任人出行条件和住宿条件等手段。但是，冻结政府账户的行为可能直接影响到政府服务、管理职能的正常履行，同时限制相关责任人出行和住宿条件的手段也是隔靴搔痒。
对此，杨大越建议，首先政府财政可以为履行法院判决垫付资金，但是政府必须在事后对相关责任人依法进行追偿，以保障纳税人的合法权益；其次，依据《刑法》第三百一十三条的规定，对政府“老赖”的相关责任人依法落实拒不履行法院裁判罪的刑事责任；最后，针对“新官不理旧账”的情况，要同时追究产生政府所赖判决的相关责任人和现任政府拒不执行法院判决的相关责任人的法律责任，将两种情况都纳入到公务员政绩考评体系当中来，并由法院通知同级纪委和同级人大，对相关责任人进行党内纪律处分，并对以后的人事任命产生消极影响。
邵琰则认为，未来针对特殊主体的执行方面应坚持多管齐下、综合施策，着重探索如何去构建不敢、不能也不想失信的长效机制。
邵琰建议，首先应进一步健全惩戒机制，问责惩戒乏力、失信成本过低是特殊主体失信现象屡禁不绝的重要原因之一。目前，一些地方以纪检监察部门约谈、组织处理或纪律处分等方式督促失信官员履行人民法院的判决，或对失信官员的干部任职选调、晋级评优等考核中“一票否决”，较好地提高了失信成本，降低了官员失信现象的发生。其二应着力构建失信防范机制，进一步建立健全对特殊主体执行的协作联动机制，逐步从法律、政治、经济、舆论、道德和生活等各个方面布网，令特殊主体无法失信。第三还应注重完善特殊主体的自律机制，要把官员失信现象扼杀在摇篮里，需要这些特殊主体树立正确的“三观”，不断加强诚信意识和规则意识，真正深刻地认识到他们的失信行为给国家和社会所造成的负面影响，自动自觉地履行人民法院生效判决中所确定的法律义务。
王才亮认为，对于近年多次曝光的政府“老赖”，为什么很少见到追究刑事责任的呢？说到底，还是执法问题。
“这个问题不解决，依法行政与司法公正就很难实现，政府当‘老赖’的行为就难以根绝。所以，根子上该反思的，还是如何让法院的腰杆子硬起来，用法律武器让政府‘老赖’就范。”
法院针对这些“特殊主体”专门发出公告，对其采用特殊措施，的确让一些人感到“有些尴尬”，但依法治国必须坚决走下去。依法执行最终会解决执行难。最近，重庆市高院对具有国家公职人员等特殊身份的失信被执行人，人民法院除依法采取强制执行措施外，还将向相关部门予以通报，建议有关职能部门依法依纪严肃处理。南充市顺庆区法院召开会议，会议决定对被执行人为领导干部、国家工作人员的特殊主体当事人进行逐一约谈……
老赖们，别幻想拒绝执行，主动履行义务吧！