今年5月份，葫芦岛市中级人民法院《2020年度葫芦岛市中级人民法院行政案件司法审查报告》（《行政审判白皮书》）如期出炉，对2020年葫芦岛全市两级法院行政案件审理情况进行汇总整理，着重对行政机关败诉案件进行分析，并提出有可实施性的意见建议。这是葫芦岛中院自2012年以来连续发布的第9本《行政审判白皮书》，并首次以座谈会的方式发布。葫芦岛市市长杨军生专门批示。

座谈会现场

　　看分析：

　　依法行政水平逐步提高

　　2020年，葫芦岛全市两级法院共计受理各类型行政案件1595件，审结1510件，总体结案率94.7%。

　　行政一审案件稳中有升，葫芦岛中院受理行政一审案件数最多，呈现行政一审案件收结的倒三角现象。各辖区除连山辖区行政机关涉诉案件显著减少外，其他辖区行政机关一审涉诉案件普遍增加；一审案件类型呈现多样化，但仍集中在传统类型案件，五大“集中领域”分别为不履行法定职责案件、不动产等行政登记案件、治安行政处罚案件、房屋土地征收案件、给付关闭煤矿补偿款案件。明显变化的是，2019年行政收案前三名的治安行政处罚、房屋土地征收、自然资源确权三大类型案件均出现大幅度下降趋势。

　　行政二审案件数量激增，全市两级法院受理二审案件277件，结案272件，行政机关败诉率为22.8%，非诉执行审查案件呈大幅下降趋势，不予执行率下降为13.8%。再审案件数量少。据统计，2020年，全市两级法院共计受理非诉审查案件479件，受理数较上年同比降低48.8%。非诉案件呈现连续递减趋势。从近五年的数据上看，2020年非诉审查案件大幅度下降，是近五年最少。从申请强制执行的行政管理领域看，国土处罚、林地处罚、环保处罚、劳动与社会保障案件仍占据绝对多数。

　　2020年全市法院行政诉讼案件行政机关败诉数量增加，败诉率、调撤率逐年下降。据统计，2020年葫芦岛市两级法院判决生效的行政机关败诉案件（含省高级人民法院维持的行政机关败诉案件）161件，败诉率为15.85%。生效的行政机关败诉案件较2019年增加22件，败诉率同比降低3.27个百分点。从行政诉讼案件的调撤率上看，2020年葫芦岛市两级法院行政案件共有115件调解撤诉案件，调撤率为11.31%，调撤率同比下降5.61个百分点。

　　行政机关败诉率的降低，反映出行政机关依法行政的水平逐步提高。另结合调解率的变化，反映出行政案件调撤难度大，行政机关普遍希望以裁判的方式解决行政纠纷。

　　从行政机关败诉案件涉及的行政管理领域看，2020年行政机关败诉案件类型主要集中在治安管理处罚、不动产权登记、不履行法定职责案件、劳动与社会保障、房屋拆迁、强制拆除、土地行政管理传统领域，但新类型的行政案件如信息公开、行政协议、环保处罚也呈上升趋势，还有少量的行政许可、林业行政处罚、行政确认、工商登记、户籍管理、道路交通处罚、水利行政处罚、卫生行政管理、税务管理、市场监督管理处罚案件；败诉机关多集中于公安机关、自然资源局、人力资源和社会保障局；败诉原因存在竞合，程序违法的败诉案件同比减少，但事实不清、适用法律错误的败诉案件同比增加。

　　说不足：

　　行政案件败诉原因汇总

　　2020年，葫芦岛市行政案件因证据不足导致的败诉案件占比32.86%，同比增长2.76个百分点，证据不足是败诉原因之首，且主要体现在各类行政处罚案件、不动产等行政登记案件、劳动与社会保障案件中；因程序违法导致的败诉案件明显减少，同比降低22.73%，且多集中在治安行政处罚、不动产登记案件、行政强制拆除案件中，但执法程序仍有待完善；超越职权的败诉案件显著减少，因无职权导致的败诉案件明显下降，同比降低7.17%，但不履行、不完全履行法定职责案件受理量增加，多体现在无强制执行权的行政机关强制执行。不作为案件成为行政机关败诉的高发领域，不作为案件多集中在政府信息公开案件、采矿权延期许可案件、申请乡政府履行监督管理职责等新类型案件；履约意识、风险防控意识有待提高，行政协议败诉案件逐渐增多，同比增加5.84%，此类案件多集中在征收补偿案件及国有土地使用权出让等行政协议案件中；法律适用针对性、准确性有待提高，2020年因法律适用错误的行政机关败诉案件呈上升趋势，败诉41件，占比19.52%，同比增加9.14%，多集中在工伤认定案件、治安管理处罚等案件中。

　　值得一提的是，行政机关依法行政意识有所提高，但仍存在消极应诉问题。消极应诉主要表现在怠于行使举证权利，有的行政机关不提交证据或者逾期提交证据但未说明原因；有的行政机关仅委托一名律师出庭应诉，既有悖于行政机关负责人出庭应诉制度，也不利于查清案件事实，更不利于矛盾化解；有的代理人准备不充分、不熟悉案情，参加庭审对争议问题不能清楚回答；有的行政机关未提交全部证据，凭主观意愿对证据进行取舍；有的行政机关在诉讼过程中向对方取证。

　　另外，2020年行政机关负责人出庭率有所提升，较2019年度出庭率同比增加5.55%。出庭率虽然有所提升，但仍处于全国较低水平。还有个别行政机关在负责人不能出庭应诉的情况下，未向法院提交正式书面说明情况。

　　提建议：

　　提升法治意识和执法水平

　　持续提升法治意识，全面提升执法水平和应诉能力。随着民法典、行政协议司法解释的出台，土地管理法、行政处罚法等法律法规的修订，领导干部要坚持用习近平法治思想武装头脑、指导实践，一线执法人员要加强对法律知识的更新和沉淀，并对专业执法领域的法律法规和规章做到如数家珍，严格执法。将法律法规的外在强制力转化为法治理念的内在认同力，在法律的框架内切实维护人民群众的合法利益。

　　及时调查、固定证据，力保证据确实充分。行政诉讼举证责任倒置更要求行政机关对行政行为的合法性承担主要的证明责任。行政机关执法时应当注重功夫用在平时，准确掌握行政行为的合法性要件，收集证据时，应当全面、及时、合乎法定形式，避免证据的瑕疵、片面和矛盾，不能仅凭自认代替深入调查。注重保存证据，避免口头证据导致举证不能的败诉风险。

　　优化、完善行政程序，避免程序违法造成执法成本的提高。行政诉讼要重视程序审查、职权审查，行政机关在执法时要有更为严格的程序意识。纵观2020年行政机关败诉案件，程序违法虽然减少，但传统类型的行政管理案件，如治安行政处罚、行政强制执行、征收补偿案件，重复的错误仍在发生，尤其是各类行政处罚案件，务必加强重点程序进程中的执法。

　　履职尽责应及时、全面、方式恰当，彰显担当精神。履职尽责是推动营商环境优化的最直接体现，行政机关应当以担当精神厉行法治，严格遵循法定职责必须为、法无授权不可为的原则行使公权力，严格按照法定规则、法定程序和法定边界，从实体和程序等多重维度规范权力运行的秩序。

　　健全行政机关依法出庭应诉工作。行政机关负责人出庭应诉制度是新行政诉讼法的重要制度，2020年6月22日，最高人民法院出台了《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，要求行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人，参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人出庭应诉，并就实质性解决行政争议发表意见。同时明确行政机关负责人不能出庭的情形为不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务及其他正当事由。行政机关负责人出庭应诉制度的改革，既符合行政管理中首长负责制的基本要求，也有效纾解了官民的对立情绪，促进行政纠纷实质性化解。

　　重信守诺，建设法治化营商环境。健康良好的营商环境，有利于吸引投资者进行投资建设，并形成良性循环。恶劣的营商环境，不仅对已投资的投资者造成伤害，更会让潜在的投资者望而却步。行政机关应当重信守诺，严格兑现政策承诺，认真履行与投资主体依法签订的各类协议。

　　加强府院联动，促进纠纷的源头治理。行政机关和人民法院共同肩负法治建设的使命，行政纠纷的诉源治理更要求行政机关与司法机关进行依法良性互动，共同推动行政专业性调解组织的建立，在人民法院、行政机关和人民群众之间架起信任的桥梁，实质性地化解行政争议，减少人民群众的诉累、节省行政和司法资源。深化府院联席会议、行政案件司法审查通报反馈等双向沟通对话机制，建立完善沟通联络机制。加强行政诉讼与行政复议行政执法监督的对接协调，参与规范各类行政执法行为，切实提高行政执法质量，尤其是涉及重大、专项执法活动，要将事后监督变成事前预防，从源头上化解潜在纠纷、减少进入诉讼环节案件数量，促进行政与司法形成合力，推动执法和办案产生共赢。

　　2020年，葫芦岛市两级法院圆满完成了行政审判工作任务，并连续九年以《行政审判白皮书》的方式积极延伸行政审判职能，通过府院联动的方式，加强了行政与司法的良性互动，促进了依法行政，加强了行政争议的源头治理，实现了行政执法水平与司法水平双提高。2021年，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，葫芦岛市两级法院将继续开拓进取，加强与行政机关的良性互动，以司法审查促进依法行政，以司法服务助力全市法治政府和法治化营商环境建设，与全市行政机关共同努力，以优异的成绩庆祝建党100周年，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。