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聚焦《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》 让行政决策不再“翻烧饼”

来源:辽宁法制报 | 作者:本报综合 | 发布时间:2017-08-22
  核心阅读
 
  不久前,备受关注的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》结束向社会征求意见。国务院法制办将充分吸纳各方合理意见,进一步修改完善征求意见稿,尽快形成成熟的条例草案提请国务院常务会议审议。
 
  一部“急需”的行政法规
 
  长期以来,行政体制改革的重要内容就是实现决策的科学化、民主化、法治化,取得的成效也有目共睹,但因为缺少法律规范和约束,任性决策、恣意决策在一些地方仍然存在,给经济社会发展造成很大损失。
 
  例如,许多地方盲目建设开发区,仓促决策、仓促上马,将农民的大片土地征收、硬化,结果却招不来商、引不来资,土地荒芜,成为烂尾工程。群众对此调侃说:“张书记来了种梨,李书记来了种桃。”类似朝令夕改、短命政策等现象常见诸报端。
 
  正因如此,《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》才备受关注,很多人寄望这部被国务院列入“全面深化改革急需的项目”的行政法规,在未来能将政府行政决策权装进法治的“笼子”,能够从根本上解决“拍脑袋决策,拍胸脯担保,拍屁股走人”的现实顽疾。
 
  据了解,此次征求意见稿分为10章,共44条。除总则、决策动议、决策执行、法律责任和附则外,它重点从解决目前重大行政决策的各种突出问题入手,确立了一系列重要的正当法律程序制度,如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等,这些制度创新都具有很强的问题导向。
 
  中国政法大学副校长、行政法学专家马怀德在接受媒体采访时表示,征求意见稿对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等行政决策程序进行了规范,提出了具体可操作性要求,有助于切实规范行政行为,提高决策的质量和效率,实现科学、民主、依法决策。
 
  我省重大行政决策终身责任追究
 
  国务院法制办在关于《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》的说明中指出,目前我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章。
 
  《辽宁省重大行政决策程序规定》(以下简称《规定》)于2015年11月19日正式施行,《规定》明确了重大行政决策的概念和责任主体,还建立了重大行政决策终身责任追究及责任倒查制度。
 
  记者注意到,为了便于把握重大行政决策,《规定》还列举出四类具体事项,包括编制国民经济和社会发展规划等各类总体规划及重要的区域规划和专项规划,涉及民生保障方面的重大资金安排、政府融资举债及对本地区国民经济有重大影响的国有资产处置,制定调整收入分配、社会保障、医疗卫生、教育、住房等涉及民生的重大改革方案和政策措施,以及本地区重大公共基础设施建设。
 
  对于不履行法定程序的行为,《规定》严肃予以问责。对决策机关未履行决策程序进行决策的,由决策机关的本级或者上级人民政府责令其撤销或者予以撤销,给予通报批评。情节严重的,对负有责任的领导和其他直接责任人员依法给予行政处分。
 
  深度解读:如何避免决策“拍脑袋”
 
  焦点一:哪些事项属于重大行政决策?
 
  【征求意见稿】拟规定重大行政决策的范围,包括编制经济和社会发展等方面的重要规划;制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施;制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施;决定在本行政区域实施的重大公共建设项目;决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。
 
  【各方意见】中国政法大学副校长马怀德表示,征求意见稿的一大亮点,是明确了什么样的决策适用重大行政决策程序,既规范了决策行为,又避免过多增加行政成本。
 
  也有专家表示,目前征求意见稿对适用范围规定过于抽象,“重大项目、重大政策、重大事项”等缺乏客观标准,有可能在执行过程中给逃避适用条例规定留下空间。比如,车辆限行、企业限产的决策,对公民的财产权、市场经济的自发调节做出了限制,算不算重大?
 
  北京大学法学院教授姜明安等专家建议,应对重大决策的范围进行更加清晰的界定,规定的事项不能只有范围还要有标准,比如涉及多少钱、多少人等。避免一些地方为规避决策程序,对“重大”随意解读。
 
  焦点二:如何避免公众参与决策“走过场”?
 
  【征求意见稿】拟规定作出重大行政决策包括5个程序:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。
 
  【各方意见】马怀德指出,公众参与是行政决策过程中非常重要的程序,条例明确提出,除依法应当保密的外,涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项,应当广泛听取意见。
 
  针对一些公众参与决策“不说白不说,说了也白说”的现象,中国行政法研究会理事、中央民族大学法学院教授熊文钊表示,听取意见可以采取向社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会等多种方式,但要避免形式化、走过场。
 
  “以听证会为例,应当严格遵守组织听证会的相关规定,人员方面不能只选赞成的人参加听证,各方面的意见都要有。听证会记录要整理出来给决策者看,真正产生影响。”熊文钊说。
 
  焦点三:如何减少“拍脑袋”决策?
 
  【征求意见稿】拟规定,专业性、技术性较强的决策事项,需要进行专家论证的,应当组织论证其必要性、可行性、科学性等;重大行政决策的实施可能对生态环境、社会稳定等方面造成不利影响的,应当开展风险评估。
 
  【各方意见】一些基层干部表示,一把手“拍脑袋”决策,导致财政买单、百姓遭殃的案例并不鲜见。
 
  熊文钊表示,征求意见稿多处针对科学决策问题。为避免“拍脑袋”决策,要在事前充分论证,以大量事实、数据作为支撑,并吸收业界的专业意见。同时要注重程序约束,让不科学的决策无法通过。
 
  此外,姜明安建议,对于重大决策要进行风险评估,通过大数据分析,综合考虑经济、维稳、环境的风险。同时,要作决策的成本效益分析,不能只考虑好处,也要考虑付出的成本。
 
  焦点四:如何防范一把手“一言堂”?
 
  【征求意见稿】拟规定,决策事项应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论,由行政首长在集体讨论基础上作出决定。
 
  为防止一把手搞“一言堂”,征求意见稿还规定,行政首长最后发表意见;行政首长拟作出的决定与出席的会议组成人员多数人的意见不一致的,应当在会上说明理由;会议讨论情况和决定应当如实记录。
 
  【各方意见】福建师范大学公共管理学院副教授张翔说,老百姓送给某些官员“一指没”等外号,表达了对一些干部大搞“一言堂”乱决策的不满。征求意见稿从程序设置和制度安排上,对行政首长对决策的影响进行限制,能够减少乱决策的发生。
 
  南开大学法学院副教授李晓兵表示,一把手“一言堂”还容易导致政策朝令夕改,“新官不理旧事”。破解这些问题,就要努力实现决策的法定程序,保持政策持续性,不能换个领导就换个思路。重大行政决策的执行、修改都要依法进行,如果违反要追责、问责。
 
  焦点五:如何保证依法决策?
 
  【征求意见稿】拟规定合法性审查为决策必经程序,规定未经合法性审查,或者经审查不合法的,不得提交决策机关讨论。为保证合法性审查质量,规定应当充分发挥政府法律顾问、公职律师的作用,并提供必要的材料和时间保障。
 
  【各方意见】在一些地方,政府决策合法性的问题比较突出。比如,中部某省一个成立仅4天的协调机构,发布全省范围内禁止燃放烟花爆竹的行政命令,引发社会对决策权限合法和程序合法的质疑。
 
  多位专家学者认为,重大行政决策应遵循依法行政的基本原则与要求,应将依法决策置于法律原则的第一位。
 
  姜明安说,决策合法性首先是决策权限问题,要把决策部门是否有权决策搞清楚。同时,决策内容要合法,看是否符合法律法规。政府部门的决策不能与法律法规相对抗,对于非法决策还应该严格进行责任追究。
 
  (来源:综合《人民日报》、新华网“新华视点”、《辽宁日报》、南方网等)
 
  编后
 
  一般而言,越是重大决策越不可能一蹴而就,常常需要久久为功,需要一任接着一任做、一届接着一届干,一张蓝图绘到底、一个目标干到头。反过来,也要求蓝图、目标实事求是符合科学,不能信口开河、轻诺寡信。这就要有“功成不必在我,而功力必不唐捐”的认知与气度。有些地方之所以会出现“一任领导一套规划”的怪象,热衷重起炉灶,换届就换蓝图,究其根本,还是错误政绩观与不负责任在起作用。对此,《重大行政决策程序暂行条例》,就是一剂不错的良药。
 
  “法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。期待《重大行政决策程序暂行条例》的制定,成为法治中国建设的又一个深刻足印。

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