编者按：
东北为满洲发祥地，清廷定都北京后，崇盛京为留都（又称陪都）。盛京将军手握军政全权，与奉天府府尹以及受京都六部直接节制的盛京五部衙门，均掌握或兼有治理域内旗民百姓的行政权、司法权以及司法行政权，实行“刑政合一”，即司法与行政合一、司法行政与司法审判以及社会治安合一的传统体制。
针对沿袭已久的陈规陋习,盛京将军赵尔巽痛斥东北政局：老成者宥于习惯，旧时之窠臼难除；新进者富于理想，实地之经验尚少，权限不清，责任不属，事务庞杂，流弊横生，旗署民官不相统一，内外上下无事不隔。
第一任东三省总督徐世昌在《具奏东三省公署官制折》中提出了分权的想法。
官制改革
东三省先行入手
1900年1月29日，逃亡西安的慈禧太后以光绪皇帝的名义颁发了一道“预备变法”的上谕，“清末新政”由此发端。1906年9月，慈禧又发布诏书，“廓清积弊，明定责成，必从官制入手。”因东三省“一切规模略同草创，或因或革，措置较易为功”，特著由东三省先行开办。
1905年，赵尔巽当年就裁撤了盛京五部和奉天府尹。并大幅精简机构、裁撤多余官员。包括裁撤监督、笔帖式、外郎、仓官等繁冗人员。后来徐世昌更是大胆改革，重新设立行省公署，公署的行政机构只设承宣厅、交涉司、旗务司、民政司、提学司、度支司、劝业道、蒙务司。
赵尔巽、徐世昌以及后来的锡良，都极为重视吏治，对贪官污吏严惩不贷。有人弹劾黑龙江巡抚段芝贵身为一省的行政长官，居然向皇室贵胄载振赠送妓女，因此舆论大哗，令慈禧太后震惊，最终段芝贵被免职。监察御史赵启霖上疏弹劾吉林将军达桂等人贪污。经查实后，吉林将军达桂等将近20名大小官员，尽行革职、免职、调离。赵尔巽在任两年，着意整理财政，铸造银元，创办东三省银号，发行纸币，使奉天省财政大有改观。其为人清廉，却因用人失察，遭人诟病，以至以史念祖为首的奉天二十几名官员均被革职。
1909年2月，锡良被授为钦差大臣，总督奉天、吉林、黑龙江东三省的事务，兼任热河都统。他多次上疏朝廷，提出了以开设银行、移民、设治、分防、通道等内容为主的解决东三省存在的诸多问题的方案。锡良在任，严吏治，肃军制，清理财政，整顿盐务，筹办八旗生计，成绩十分突出。
陪都盛京官府衙门许多沿袭已久的陈规陋习，送礼送红包是常事，打赢官司靠贿赂。政府支出靠摊派或者征收苛捐杂税，东三省改革后，明文禁止各项摊派，明确诉讼费额，营私舞弊明显减少。
分权为要
奉天省提法司成立
东三省总督徐世昌在官制改革中，“首以行政、司法分权为要务”，他在《具奏东三省公署官制折》中，建议裁撤按察使衔，改为直隶中央的提法使，并筹设审判厅，专管司法。1907年，清廷发布谕令，各省按察使司改为提法使司，分设审判厅，令东三省先行开办。
1907年，奉天省提法司成立，清廷任命吴钫为提法使。吴钫，江西宜黄县城人，光绪十八年(1892年)考中进士，初任刑部主事。后理热河刑司，监察江南福建等道，掌管京畿道。光绪三十二年(1906年)，巡警部改称民政部，任吴钫为内城预审厅长，督察东三省，后升奉天提法使。奉天为通商要冲，他注意培养法律专门人才，选送学员进京师法律馆深造，并在省内创办法律讲习所，培训审检所需人才。在省城设高等及地方审检厅，于抚顺、营口、新民、辽阳、铁岭、锦州各地设初级审检厅。
当时创立的司法机构，办公非常正规，管理严格。公务人员互相监督，无事不得外出。书吏须辍有徽章，丁役须挂有腰牌，经门卫守衙验明，方许出门。司法机关的人员组成，主要是曾经留学和新式专门法政学堂毕业生。1909年，奉天省共有司法官67人，其中13.4%曾留学日本学习法政，14.8%毕业于奉天法律讲习所。
旧时监狱狭小肮脏，囚犯极为痛苦。吴钫积极创设模范监狱，改善囚犯待遇，设立囚犯习艺所。此外还举办法医学校，研究破案检验新技术，弥补破案手段不足，减少冤假错案的发生。一次乡民误伤军士致死，督署衙门责令行营员司审讯，并以罪不致使死谕民，乡民据实供认。总督徐世昌却严令判以极刑，吴钫认为不能朝令夕改，据理力争而获改判。
改行新制
初步构建奉天审判体系
吴钫任京官时以思想开明著称，曾于光绪三十二年上奏《厘定外省官制请将行政司法严定区别折》，极力主张尽快将各省的行政和司法分离，并较早提出“分省试行”或“分年举办”的办法，对清末司法独立和设立各省审检厅有推动之功。清廷委其赴奉天筹办各级审检厅事务，既体现了筹办的决心，又是对吴钫的信任。
奉天省成立高等审判厅、地方审判厅，在奉天审判厅内附设检察厅，各地设立地方检察厅，这在中国都属最早。各级审判机构是不附在各级行政机构之中的独立部门。应该说，奉天省各级审判厅筹办事宜能顺利开展，既离不开徐世昌的主持和许世英的操办，也离不开吴钫的居中调度。
许世英，安徽东至县许村人，光绪二十三年（1897年）以拨贡生选送京师参加廷试，得一等，以七品京官分发刑部任事。1907年4月，清廷宣布东三省改行新制，设省建置，任徐世昌为第一任东三省总督，他以随员身份同往东三省，后被任命为奉天高等审判厅厅丞（相当于高级法院院长），此后，许世英在全国司法界崭露头角，并被视为司法专才。他在东北活动时间不长，但对东北审判体系构建功不可没。
奉天省创办审判厅，首先面临的是司法官的选拔和任用问题。此时尚无全国统一的法官考试，创办之初，人才选任全凭提法司的考察，吴钫主张选任奉天各级司法官的标准应该熟谙法律或实有经验者，无论京职外职、实缺署事、候补候选、教员学生，都可以选拔任用。初步确定了18位推事，基本上是以品级为标准，平级调用。只有一个例外，是一位从日本明治大学经纬学堂警务科毕业的学生，叫陈玮章，没有任何职衔品级，任命为地方检察厅录事。
据徐世昌的奏折，到1909年初，各级审判厅自开办以来，结案至7000余起之多，商民称便，自应即时推广。1909年3月15日和25日又分别在营口、新民设地方、初级审检厅。此后奉天省还陆续成立了安东地方审检厅和初级审检厅、辽阳地方审检厅和初级审检厅、铁岭地方审检厅和初级审检厅。到1911年，奉天共有审判厅17所。
暗藏死结
行政官员诸多干预
奉天各级审判厅成立不到半年，司法与行政之间的关系问题就已经到了让许世英忍无可忍的地步。
按光绪三十三年（1907年）《各省官制通则》第12条规定：省提法使“管理该省司法上之行政事务，监督各审判厅，并调度检察事务”。省提法司是由原来的按察使司改设，旧称臬司，臬司一方面是省级行政衙门，在旧的地方官僚体系中享有威望，另一方面又是省内筹办新式法院的最高机构。按照奉天省设立审判厅时在管辖上的构想，地方最高长官督抚和提法司仍然是实际上的最高司法机构。除了经费筹措、人员调配等需要其决定，更重要的，臬司是审判厅与其它行政衙门的中间协调机构，若无它的鼎力相助，审判厅可能寸步难行。比如，审判厅提审人犯，增添法警或庭丁，开办检验学习所的经费等，都是不可不办的小事，均需提法司支持。
各级审判厅的经费从省级财政中划拨，审判厅不用看府道州县的脸色，各级审判厅对省以下各级衙门也就可以保持独立的态度。可是面对奉天巡抚徐世昌，就没有底气了。既然审判厅是由督抚批钱，各项用度自然唯有向督抚请用，因此，督抚在心态上很容易将各级审判厅视为自己的下属，审判厅对督抚也不得不稍作迁就，这又与开办审判厅所确立的司法独立原则相左。
让许世英气恼的是，部分案件由提法司决定是否批令地方衙门审理，重大刑事案件仍遵循解转和勘转程序，也就是说，死刑案件实际上要解转督抚，充军和流放案件要解转提法司。审判厅的判决权极为有限，案件的最终决定权实际仍在行政长官手中。徐世昌很自然地像以往的督抚一样，在牌示中宣明每月逢三、八日放告收词，并且申明：“如有案具控提法司或高等审判厅判决不服，及奉批不遵者，准即来辕上诉”。显然，这让高等审判厅的地位很尴尬，许世英甚至以辞职相要挟。
奉天提法司虽然仅运转了5年左右，却在法部和督抚的主持下，在省城及商埠地创设了高等、地方、初级审判及检察各厅，进而推及到省内的抚顺、新民、营口等处，逐步依照立宪规划，使审、检机构遍及全省，从而在一省区域内确立了司法行政与审判分立的体制，并在监狱改良、法学教育等方面作出了世人瞩目的业绩，在辽宁乃至全国的近代法制史上，留下了具有开创意义的深远影响。