“生活中的纠纷解决不了，到法院是最后的办法，但不是最好的办法。”这是鞍山市铁西区民间义务调解中心主任卢秀英常说的一句话。卢秀英今年72岁，是一位普通退休职工，从上个世纪80年代开始，她自发、义务地做起了针对家庭、社会及弱势群体的矛盾纠纷人民调解工作。几十年来，卢秀英用在义务调解上的费用达上万元，履行了24小时不关机的承诺，先后调处各类矛盾纠纷2000多起，其中重大矛盾纠纷125起，避免民转刑50多起，避免非正常死亡24起，防止矛盾激化800余起，调解率100%，调处成功率98%以上，避免经济损失达500多万元。在她的影响之下，该调解中心的服务范围逐渐扩展到省内及全国各地，从省内的沈阳、丹东、营口、辽阳，到吉林省、河北省、内蒙古自治区、天津市等多个省、自治区、直辖市，甚至还曾经为了调解把电话打到英国。

　　卢秀英堪称绽放在调解战线上的一朵不老玫瑰。

调解员走进村屯了解矛盾纠纷原因

　　星火燎原

　　我省人民调解工作溯源

　　我省的人民调解工作，最早开展于1945年末的旅大解放区。当时民主联合政府在区一级民主政权成立了人民调解组织，1948年在行政村（坊）设立人民调解组织并开展了民事纠纷调解工作。继而辽东省各级人民法院结合办案工作，通过抓点带面，使多数乡村建立了人民调解组织。这时的人民调解工作虽属初创阶段，却为新中国成立后的人民调解工作积累了经验。1953年4月，为贯彻第二届全国司法工作会议精神，各级人民法院与民政部门共同负责在农村村民委员会、城市街道的居民委员会中建立人民调解委员会。1954年3月，中央政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，各地贯彻该通则精神，使人民调解工作有了新的进展。到1956年，全省76%的村和居委会组建了人民调解组织，每年调解民事纠纷10万件以上。

　　20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。为此，毛泽东同志在1963年作出重要批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。

　　作为化解社会矛盾纠纷的“第一道防线”，人民调解是化解矛盾纠纷、消除纷争的非诉讼解决方式，在邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷和医疗纠纷、交通事故纠纷、劳动争议纠纷等常见案件的处理中发挥着重要的作用，是维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众乐于接受的解决矛盾纠纷的方式。我省自1980年省、市、县（区）司法行政机构重建以后，加大了对人民调解工作的领导和管理力度，根据关于人民调解组织“要在生产大队、街道居民委员会、厂矿企业普遍发展起来”的要求，各级司法行政部门不断加强对厂矿企业调解工作的指导，推动基层人民调解工作向纵深发展。

调解员邀当事人现场调解

　　做深做细做透

　　发现、研判、风险评估

　　针对作为老工业基地的辽宁历史遗留问题多、矛盾纠纷复杂多样的实际情况，省司法厅充分发挥人民调解“第一道防线”作用，大力开展社会矛盾纠纷排查化解工作。各级司法行政机关时刻把群众的安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，立足“抓早、抓小、抓苗头”，努力把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态。仅2015年到2017年，全省城乡共有各级各类人民调解组织18212个、调解人员105766人；共调处各类纠纷462557件，调解成功率达97%以上。

　　据了解，这3年中，省司法厅每年都设立一个主题，2015年和2016年连续两年在全省开展“用法治思维法治方式 推进社会矛盾化解”专项活动。2017年，针对社会矛盾突发性强、命案率高的新情况，在全省组织开展了“社会矛盾纠纷排查化解专项行动”，通过建立健全矛盾纠纷发现、研判、风险评估三大机制，有效排查和化解各类社会矛盾纠纷。据统计，2015年至2017年，全省人民调解组织共组织开展纠纷排查25万余次，参与化解疑难复杂纠纷14312件，防止“民转刑”案件538件，防止群体性械斗80件，为我省经济发展和人民安居乐业创造了安全祥和的社会环境。

　　在建设法治辽宁的大背景下，践行、弘扬和发展“枫桥经验”，就是要保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

　　到2017年年底，全省共建立各类行业性、专业性人民调解组织1123个，有调解人员3901人。其中，医疗纠纷调解组织241个，有调解人员705名；交通事故调解组织83个，有调解人员264名；劳动争议调解组织332个，有调解人员948名；物业纠纷调解组织357个，有调解人员1033名。2015年到2017年，全省各类行业性、专业性人民调解组织共参与调解各类行业性、专业性矛盾纠纷31609件。

沈阳市沈河区全社会调解工作室的工作人员（左一）在进行调解

　　打造和谐医患关系

　　闪烁人民调解的智慧

　　2015年9月初，丹东市卫生和计划生育委员会工作人员给丹东市医疗纠纷人民调解委员会打来电话，介绍一件发生在1975年的医疗纠纷。1975年6月5日，某患者因患十二指肠球部溃疡，在丹东市某医院进行胃大部切除术，术后第4天距吻合口1cm处出现穿孔，当日进行了修补；第12天又发现十二指肠残端出现穿孔，再次进行修补，一个多月后患者因粘连性绞窄性肠梗阻做粘连松解术，又因盆腔脓肿第5次做盆腔脓肿引流术，接着又经历静脉切开、窄道剔除、置胶管引流等9次小手术。患者共住院5年，为此与院方发生医疗纠纷，多年来仍未解决。丹东市卫计委建议市医调委从维护社会稳定的大局出发，通过调解途径，依法依规解决这起上访老案。

　　本案患者已经88岁高龄，很难进行举证证明。而医方由于转制、病案下架、领导更换等原因，其举证证明也存在困难。丹东市医调委不推诿、不畏难，下决心给这起纠纷画上一个圆满句号。

　　可是约40年前发生的医疗纠纷如何适用法律？不仅医患双方感到很难，调解员也觉得困惑。为此，丹东市医调委先后3次组织召开本案的法律适用研讨会，形成法律适用意见，得到医患双方的认可，也得到了市卫计委的支持。为解决补偿款应当由谁支付问题，市医调委与市卫计委、市财政及医方经过了一个多月的反复沟通协商，医方最终接受了市医调委的意见。本着平等自愿、互谅互让的原则，医患双方经过协商，达成了一次性彻底解决纠纷的协议，由医方向患方一次性补偿人民币6.5万元。

　　调解协议生效后，经人民法院司法确认，患者于2016年7月14日取得了医方给付的补偿款。患方将一面绣着“心系百姓，为民解忧”的锦旗送到丹东市医调委，表达感激之情。

　　医患纠纷，是构建和谐医患关系的绊脚石。

　　2012年，在省司法厅的积极努力和争取下，省政府成立了由副省长任组长的医疗纠纷人民调解工作领导小组，明确工作制度和职责分工，为全力推进全省医疗纠纷人民调解工作提供组织保障。自2013年起，省司法厅将医疗纠纷人民调解工作纳入综治考评体系，并作为平安建设的一项重要内容纳入考核项目，加强督促检查，有针对性地开展指导，有力地推动了医疗纠纷人民调解工作进展。随后，在辽宁省内的阜新市、铁岭市、抚顺市、葫芦岛市、朝阳市、鞍山市、大连旅顺口区、辽阳市相继组建了独立的第三方医疗纠纷人民调解委员会，各医调委实行“政府推动和市场运作相结合，人民调解与保险理赔相结合，纠纷化解与风险防范相结合”和“保、调、赔、防”的医疗纠纷调解模式；秉承公平、公正、合理、合法的调解原则，开展医疗纠纷调解工作，结束了我省无专业医疗纠纷调解组织的历史。

　　医调委的受理范围是：医患双方当事人对医疗机构及其医务人员的诊疗行为、结果及其原因、责任在认识上产生分歧而引发争议，一方当事人要求赔偿的医疗纠纷案例。医患双方向医调委申请调解。医调委通过接案、立案、调查取证、评鉴、确认责任等级、说服、疏导等流程，进行医疗纠纷化解。

　　2014年，省司法厅与省综治办、省委宣传部、省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省民政厅、省工商局等部门联合制定下发了《关于落实国家计生委等11部门维护医疗秩序打击涉医违法犯罪专项行动方案的通知》，明确各部门职责，解决了阻碍医疗纠纷调解工作发展的瓶颈问题。2015年，省司法厅与省卫计委、省综治办、省公安厅等联合召开了“依法维护医疗秩序构建和谐医患关系工作电视电话会议”，会上对积极建立完善医院内调解、人民调解、司法调解、医疗风险分担机制（简称“三调解一保险”）有机结合、相互衔接的医疗纠纷预防处理体系，大力推进人民调解机制建设，做好调诉有效衔接提出明确要求。

　　到2017年，全省14个地级市全部成立了市级医疗纠纷人民调解委员会，使全省市级医疗纠纷人民调解组织组建率达到100%。各地还根据实际，建立了区（市）县级医疗纠纷人民调解委员会39个；共有专职医疗纠纷调解人员978名，各地医疗纠纷人民调解组织充分发挥职能作用，深入开展医患纠纷排查化解工作，化解和处置了大量医疗纠纷。

　　为了使每一起医疗纠纷案件的调解结果和赔偿计算符合公平、公正、客观、科学的原则，各医调委还建立了“医疗纠纷人民调解专家库”，专家库由当地临床医学、心理学、药学和法律专业的专家组成，目前已有医学、法学等专家库27个，拥有专家2597名。从专业上对医疗损害责任进行评鉴，这是医疗纠纷调解的重要环节。保险公司根据此医疗责任的评鉴等级对患方进行赔付。

　　每一起医疗纠纷调解结束后，各医调委还要协助院方找出产生医疗纠纷的原因，吸取教训，使院方引以为戒，从源头上避免或减少医疗纠纷的发生。近年来，各医调委根据对医疗纠纷案例的调解已总结出产生医疗纠纷的7种原因及所占比例。此外，各医调委还承担了到基层医院进行医疗纠纷防范教育的工作。

　　医疗纠纷人民调解委员会始终坚持第三方独立地位，即独立于医患双方、独立于司法和卫生系统、独立于保险公司，定位为行业和专业性人民调解委员会，不隶属于任何行政部门和企事业单位，是民间群众组织，并独立开展工作，独立承担民事责任。患方信得过医调委，使其调解工作更具有专业性和公信力。调解不收取任何费用，经医调委调解达成的调解协议具有法律约束力。双方当事人对调解协议无异议的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院依法对协议进行确认，若一方拒绝履行或者未全部履行的，对方可以向人民法院申请强制执行。

　　2017年8月，省司法厅党组书记、厅长林志敏在抚顺市医调委召开的辽宁省人民调解工作现场会上对辽宁医疗纠纷调解模式给予了充分肯定，并提出了具体要求。

　　据统计，2013年以来，全省医疗纠纷人民调解组织共无偿提供医疗纠纷咨询服务2.4万余件次，受理医疗纠纷调解4149件，调解成功率71.6%。

调解员（左二）到群众中间了解第一手情况

　　守住“第一道防线”

　　实现矛盾不上交

　　人民调解在维护社会和谐稳定方面所发挥的“第一道防线”作用日益突显，省司法厅贯彻落实司法部“坚持发展‘枫桥经验’实现矛盾不上交”试点工作推进会议和全国人民调解工作会议精神，形成专题报告报省委、省政府。

　　2018年，全省两次召开“坚持发展‘枫桥经验’实现矛盾不上交”工作部署和推进会议，以大连、鞍山、本溪、铁岭、朝阳、盘锦6市作为“访调”对接工作的试点，建立信访与人民调解对接工作机制。与省信访局联合制定《坚持发展“枫桥经验”建立“访调对接”机制实现矛盾不上交三年行动方案》，筹备召开全省坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动工作电视电话会议，全面部署开展坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交工作。同时，加强人民调解员队伍建设，与省委政法委、省高级人民法院、省民政厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅联合制定下发《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》，为优化人民调解员队伍结构、着力提高人民调解员素质、完善管理制度、强化保障机制等作出具体规定。

　　按照司法部有关要求，省司法厅大力推进现代信息技术在矛盾纠纷化解中的运用。省政府采购中心完成了人民调解三级网建设招标工作，中国电信集团系统集成有限责任公司中标，对软件系统进行设计开发，并于2018年6月完成与司法部系统的互联互通，实现了人民调解员信息库，调解知识管理、信息发布，调解案件受理、统计、督办、分流、反馈等工作和数据网上录入维护、业务受理、同步办公办案等功能，全面提升工作效率和质量。

　　2018年，党中央部署开展扫黑除恶专项斗争，这是一项重大政治任务，扫除的是黑恶势力，净化的是政治生态，赢得的是党心民心，夯实的是执政基础。省司法厅制定下发了《关于对重大矛盾隐患进行大排查的紧急通知》，要求各地积极进行宣传动员，传达各级扫黑除恶专项斗争会议精神，部署本辖区内扫黑除恶线索摸排专项行动。

　　同时大力推进开展社会矛盾纠纷排查化解专项行动，每季度组织召开一次分析研判会，研究当前矛盾纠纷排查化解工作形势，分析存在的问题，制定解决问题的办法，部署下一步工作任务。同时，要求各市司法局每季度、区（市）县司法局每月、司法所每半月召开一次分析研判会，研究部署相关工作。2018年，全省各级司法行政机关和人民调解组织共开展纠纷排查8.9万余次，预防纠纷3.1万余件，参与化解各类矛盾纠纷9.1万余件，调解成功率99.7%，充分发挥了人民调解化解社会矛盾的“第一道防线”作用，有效地维护了社会和谐稳定。

　　后记

　　打造更多平台 取得更多成效

　　按照司法部和省委政法委安排部署，省司法厅将继续开展“社会矛盾纠纷排查化解专项行动”。继与省公安厅联合制定下发《关于建立公安派出所司法所工作联动机制的意见》后，明确提出要发挥“两所”各自职能优势，建立完善“公调”对接机制，共同做好社会矛盾纠纷排查化解工作；与省综治办、省法院联合制定下发《关于开展诉讼调解与人民调解对接工作的意见》《关于加强诉调对接平台建设的指导意见》，通过诉前调解、执行和解、司法确认等方式，实现人民调解和司法调解的衔接，及时、高效、妥善地处理各类矛盾纠纷。

　　目前，全省共在公安派出所设立调解组织99个，在法院设立调解组织50个，在信访部门设立调解组织11个，为打造我省矛盾纠纷多元化解工作格局、形成人民调解工作合力打下坚实基础。

　　按照司法部有关加强行业性、专业性人民调解工作精神，在不断完善医疗卫生、劳动争议、道路交通、物业管理领域人民调解工作的基础上，省司法厅大力推进商事、银行业等领域矛盾纠纷排查化解工作。与省工商联联合制定下发《关于加快推进民营企业商事纠纷人民调解工作的指导意见》，与中国银行保险监督管理委员会辽宁监管局联合制定下发《关于加快推进银行业纠纷人民调解工作的指导意见》，推进全省民营企业商事纠纷和银行业纠纷人民调解工作。通过加强行业性、专业性人民调解工作，搭建人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，为建设法治辽宁、平安辽宁作出新贡献。

　　今年上半年，全省各级各类人民调解组织共调解纠纷42064件，调解成功41134件；处理疑难复杂矛盾纠纷975件，使大量的疑难矛盾纠纷在基层得到了及时有效化解，未发生一起因排查调处不及时而引发的重大、群体性案（事）件，充分发挥了人民调解化解社会矛盾的“第一道防线”作用，有效地维护了社会和谐稳定。