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打磨十余载,调查令初露锋芒

来源:辽宁法制报 | 作者:记者 王大海 王淇 | 发布时间:2017-04-28
  4月19日,大连市中级人民法院签发首份调查令,最终在相关单位的配合下,律师成功收集到被执行人的相关信息。
  调查令的概念从出现至今已有将近二十年时间,最高人民法院曾多次提出,探索试行这项制度,保障律师执业权利,提高司法效率。然而由于受限于强制效力的局限性,这项曾被誉为律师手中“尚方宝剑”的利器,一直未能充分发挥作用。
  2016年初,最高人民法院再次发布指导意见,鼓励各级法院大胆探索运用这一制度。在此之后,全国很多法院都签发了调查令。



于洪区法院出具的一份调查令
 
  从首家试点到遍地开花用了近20年
 
  所谓调查令,是指当事人在民事诉讼中因客观原因无法取得自己需要的证据,经申请并获人民法院批准,由法院签发给当事人的诉讼代理律师向有关单位和个人收集所需证据的法律文件。
  据了解,1998年12月,上海市长宁区人民法院便开始试点推行律师向法院申请民事证据调查令制度。
  2000年和2001年,上海市高级人民法院相继颁布《上海法院调查令实施规则(试行)》和《上海法院调查令实施规则》,其调查令制度适用于民事诉讼中的证据调查。
  2004年,上海市高级人民再次颁布了专门针对执行案件的规定——《关于在执行程序中适用调查令的若干规定(试行)》。
  江苏也是较早试行调查令的省份。2006年10月,江苏省高级人民法院发布了《关于规范民事案件庭前程序的意见(一)(试行)》,其中规定,在民事诉讼中,如遇到“申请调查的证据属于国家有关部门保存,当事人无法自行取得的”,或“当事人确因客观原因不能自行收集的其他证据”两种情形,当事人及其诉讼代理人,可以向法院申请调查令,由法院授权当事人的代理律师进行调查取证。
  另外,2009年,河南、新疆两地也都在全省(区)范围内推行调查令制度。
  辽宁省委党校法学部副书记杨大越告诉本报记者,调查令的好处有很多,比如对当事人来说,能够快速查清案件事实,缩短诉讼周期;对于律师来说,能够充分获取证据,维护当事人合法权益;对于法院来说,更是可以有效解决一直以来都存在的案多人少的问题,提升审判效率。
  尽管好处很多,但在很长一段时间里,调查令却并没有很好地发挥作用,被誉为律师手中“尚方宝剑”的这柄利器,始终显得不够锋利。
  记者查到的资料显示,上海市律师协会2007年完成的一份调研报告,就上海的调查令制度近十年实施状况进行了调研。结果显示,律师持调查令取证时,有45.09%的对象拒绝律师调查,要求法院来查;有38.2%的对象借口推诿。此外,调查令往往遭遇“内部规定”等理由对抗,不予置理、拖延时间等现象也比较常见。
  记者注意到,在调查令的问题上,最高法院始终是在向前推进。
  2007年,最高法院在《关于全面加强知识产权审判工作为建设创新型国家提供司法保障意见》中指出:“探索试行调查令制度,对于属于国家有关部门保存而当事人无法自行取得的证据和当事人确因客观原因不能自行收集的其他证据,可以探索由法院授权当事人的代理律师进行调查取证。”
  2016年3月,最高法院发布的《关于依法切实保障律师诉讼权利的规定》,其中第六条明确,要依法保障律师申请调取证据的权利。律师因客观原因无法自行收集证据的,可以依法向人民法院书面申请调取证据。律师申请调取证据符合法定条件的,法官应当准许。
  在此之后,“××法院签发当地首张调查令”的新闻便不时出现在很多地方的新闻媒体之上。
 
  沈阳一法院月余签发29份调查令
 
  今年3月,沈阳市于洪区人民法院制定《沈阳市于洪区人民法院执行案件委托调查令实施办法》(试行)(以下简称《办法》),根据该《办法》规定,执行案件委托调查令的签发主体为法院,申请人为执行案件的当事人或其代理人,持令人是经法院审查批准的调查收集特定证据当事人的代理律师。此外该《办法》还对调查令适用范围、可委托调查的具体内容、适用程序、违规使用调查令罚则等内容进行了具体规定。
  沈阳市于洪区人民法院执行局副局长郑爱东向记者介绍,法院出台执行调查令的相关文件,也是在综合目前的实际情况之后制定的相关规定。在民事、执行案件中,有些律师到有关部门调查,有时就会遇到有些部门不配合,或者吃闭门羹,这次法院以文件的形式公布实施调查令,就是法院委托律师以法院的名义到有关部门调查,有关部门不得拒绝,如果有些情况不能接受调查,要向法院出具说明。所以说调查令体现了法院的一种强制力。
  于洪区法院对委托调查令重点用于执行案件。不少当事人提出恢复案件执行,就需要向法院提供可供执行财产的证据。这样的证据,律师可以进行调查获取。
  于洪区法院规定,执行案件委托调查令主要适用于调查由有关单位和个人保存的,申请执行人及其代理人因客观原因不能自行收集、且与案件的执行有直接关联的档案材料、权利凭证、电子书证、信函等与被执行人财产状况和实际履行能力相关的证据。如被执行人及其家庭成员的基本情况,被执行人的财产情况,被执行人对第三人享有的到期债权情况,证明被执行人有偿还债务能力的资料和信息,被执行人转移、变卖、损毁被执行财产的证据,以及其他与执行案件相关的证据。
  持令人签收委托调查令后,有权持令向指定的单位收集、调查取证,持令人不得委托他人调查。在调查中,有关单位和个人如果认为被调查内容涉及国家机密、个人隐私、商业秘密,应当在收到调查令时向人民法院作出书面说明。协助调查人拒绝向持令人提供证据又不做书面说明的,人民法院将依据相关法律规定进行处理。
  执行委托调查令有效期最长不超过30日。
  郑爱东说,法院正常查询不一定全面、细致,那么当事人提出被执行人还有其他财产线索,比如说房产抵押、资产转移情况、婚姻情况、第三方放贷权等,这些在一般调查中是查不到的,那么委托当事人的律师,就可能查到。
  郑爱东向记者介绍了三个委托调查令反馈的情况。一个是调查被执行人婚姻档案信息,如今已经查清了;一个是在丹东查到一套房产,法院已经将这套房产查封了;还有一个在新民市查到被执行人的另外一套房产。
  郑爱东说,当事人委托的律师拿着调查令在新民市查到的这套房产可以说是意外收获,“因为我们法官到沈阳市、于洪区房产管理部门是查不到的。后来法院对该处房产也依法进行了查封。”
  从今年3月初至今,于洪区法院已经发出调查令29份,收到较好效果。
  郑爱东说,法院知道律师到有关部门调查的难处。当前,不少律师很希望法院制作委托的调查令。而法院运用委托调查令,就是想尽一切办法全面查询被执行人可供执行的财产。运用社会力量和法院的公权力,全面了解被执行人财产,以便于法院执行。
  就在记者在于洪区法院采访时,见到一位当事人申办了两个调查令,调查内容是查房地产和车辆。
 
  调查令为何在银行屡屡碰壁?
 
  本来律师在没有协查函或者调查令也可以完成取证或者了解情况的,但现实就是这样,偏偏有时有关部门就不给律师“面子”。
  一位受访的法律业内人士说,“调查难、取证难”一直是阻碍律师依法履行职务的“老大难”问题。虽然我国律师法明确赋予了律师依法行使调查取证的权利,但是在现实中,一些企事业单位无视法律,以自己的“行业规定”“内部规定”为由,拒不配合律师调查。据某市律师协会的一项调查表明,对于律师持令调查不予配合的主要集中在银行、房地产管理部门以及有关政府机关。由于没有强制执行力,无数律师只能徒呼奈何。
  今年4月12日,大连市金州区人民法院在处理交通事故责任纠纷案时,向委托代理人、辽宁青松律师事务所王金海律师签发该院首份调查令,由王金海律师代为收集被执行人白某的银行存款、房屋登记等信息。
  王金海告诉记者,他拿着法院开具的调查令先后到区档案馆调查白某的婚姻情况,到区国土资源与房屋局调查白某的住房情况,到区劳动和社会保障局调查白某和其爱人交纳社保情况,到大连市公安局车辆管理所调查白某和其爱人名下是否有机动车的信息,这些部门看到调查令后都很配合他的调查工作,并按规定出具了档案材料和权利凭证,但当他到某银行开发区支行请求查询白某银行存款情况时,却遭到银行方面的拒绝。
  “银行行长说,根据总行的要求,必须由执行法官二名,并持法院的介绍信、法官证才能查询客户的银行存款情况。”王金海表示,对银行方面的不配合他表示理解。
  律师手持调查令在银行遭拒的情形并不鲜见。
  2014年2月,广东两名律师持调查令等资料在两家银行收集相关证据,遭到拒绝。于是其中一位律师向广东银监局请求公开拒绝的依据,随后将其告上法庭,当年4月中旬此案开庭审理。
  庭审中,原告认为根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定,人民法院有权向被调查人调查取证,且不得拒绝。而调查令是由人民法院签发,是强制被调查人提供证据的一种令状。律师持调查令查询实质上是司法委托行为。
  而广东银监局对此的答复是,《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》中有明确规定,银行“只接受公、检、法机关的查询”。
  最终这起案件以原告败诉而告终。
  王金海律师告诉记者,他希望法院与银行能早日出台相关规定,让调查令不再在银行这里碰钉子。
 
  刑事诉讼能不能引入调查令?
 
  实际上,调查取证难是中国律师执业过程中长期面临的难题之一。
  一位受访的法律界人士表示,律师调查难,一方面是有关法律对律师调查的规定比较模糊,没有给律师调查权足够的法律保障,另一方面是社会对律师调查权的漠视。法院的调查令或许是剂解决律师调查难的良药之一。
  记者注意到,在去年的全国“两会”上,全国人大代表、贵州省政协副秘书长黄惠玲曾建议完善并推行“律师诉讼调查令”制度。
  黄惠玲在接受媒体采访时表示,司法部门应尽快出台相关规定,明确调查令的制式以及申领的流程等,让制度的执行“有章可循”。同时加强宣传教育和信息对接沟通,让社会公众及各单位对调查令制度有一定的了解。
  黄惠玲表示,推行“律师诉讼调查令”制度,不仅可以调动律师取证的积极性,为法官裁判和执行提供更多更可靠的证据,还可以督促律师提高执业水准,不再以取证难推卸办案职责,敷衍当事人。
  对于将调查令引入刑事诉讼,黄惠玲说:“对刑事案件而言,假如律师能够更为安心便捷地进行调查取证,将‘倒逼’侦查机关和公诉机关加强起诉前的准备,提高办案质量。”
  北京隆安律师事务所沈阳分所律师王长东则认为在刑事诉讼中并不适合使用调查令。
  王长东说,因为刑事案件是由侦查机关侦查取证,公诉机关来审查证据是否完善、充分,然后向法院起诉。在刑事诉讼中,辩护律师相关证据的获取,包括向被害人、被害单位的取证,法律有明确的规定,就是需要经侦查部门、审查起诉部门的同意,才能向相关单位和个人取证。
  刑事案件的取证,在程序上、内容的真实性上要比民事案件更严格,所以法院、公诉机关、侦查机关不会把自己的职权放给律师。给律师一个书面文件,然后就代替他们去调查取证。其实调查令的实质,就是法院依据职权委托律师调查获取证据。
  王长东说:“把调查令写入刑事诉讼法,我认为没有必要。我国对刑事案件审理的原则是疑罪从无。那么当存在有利于被告人的证据时,而律师在无法自己获取相关证据的时候,可以向侦查部门、公诉部门、审判部门提供线索,由公检法根据提供的线索去收集证据。法院没有必要自己不去而是让律师去取证。如果刑事诉讼允许有调查令,虽然貌似增加了律师取证的范围和权利,但是,也给律师增加了风险。另外,被调查部门如果不配合,你有没有强制的惩戒措施?如果没有强制的惩戒措施,那这个调查令还有什么意义呢。这一类调查,对刑事诉讼意义并不大,你知道有这样的线索,直接向法院申请,法院就会去调查了。”
  一位沈阳某法院长期从事刑事审判工作的法官认为,刑事案件调查取证的工作应该由公检法部门来完成,而没有必要给律师开具调查令,然后让律师来做本该公检法部门该做的事。



律师领得法院签发的调查令
 
  【观点】
 
  调查令如何令行有效?
  □ 杨大越
 
  “谁主张、谁举证”是我国民事诉讼的一般举证规则,根据我国《民事诉讼法》的相关规定,符合下列条件之一的,当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据:(一)申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料;(二)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料;(三)当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。可是司法实践中,民事诉讼数量巨大,各层级的司法资源都十分紧张,人民法院在依申请调取证据的时候,效率很难提高,这既给人民法院带来了巨大的工作压力,也浪费了诉讼当事人的时间成本,因此,调查令应运而生。
  3月10日,大连市中级法院向社会发布了《关于执行实施案件委托律师财产调查制度的意见》,3月29日就签发出第一张调查令,持令律师得到了瓦房店市不动产登记中心工作人员的积极配合。该调查令的签发与执行为我省法院提高司法效率、节约司法成本工作的顺利开展树立了良好的示范作用。
  欣喜之余,我们不得不问,为什么如此高效的律师调查令制度在我国推广十多年,仍然未得普遍适用?事实上,有调查显示,调查令在产生至今的不同阶段被拒率居高不下,甚至有时高达60%。实践中,政府部门、机构多积极配合,完成律师调查工作;但是在企事业单位中,尤其是银行等大型企业中,调查令很难发挥其应有的作用,常常遭到拒绝。究其原因,不外乎两点:一是银行工作人员难以辨别律师调查令的真假;二是即使不配合律师调查令的工作,也无需承担相应的法律责任。
  调查令难以令行有效,的确是其自身制度缺陷造成的。最高人民法院颁布的民事诉讼法司法解释规定,人民法院调查收集证据,都应当由两人以上共同进行,而且在制作调查材料的过程中,应由调查人、被调查人、记录人签名、捺印或者盖章。换言之,人民法院自行调取证据时都要严格遵循法定程序,更何况人民法院授权律师调查取证,应该履行更为严格的法律程序。但事实上,律师调查令的制作并不规范,银行等大型企业的工作人员无法辨别持令人的身份是否真实合法,一旦判断错误,还要承担泄露他人隐私等法律风险,而拒绝执行律师调查令也不需要承担什么法律责任,风险权衡之下,拒绝配合调查令是最优选择。
  对于上述问题,笔者建议,至少在我省范围内应该尽快规范调查令这一法律文书的制作。同时,利用发达的互联网技术,尤其是法院与银行联网这一合作机制,将调查令编号制作,银行工作人员可以在与法院的联网系统内,根据编号查阅调查令之合法持令人信息(如律师证编号及照片等)及取证内容;或者通过法院官方网站,与签发调查令的法官视频,确认调查令的真伪。另外,应该尽快完善调查令制度的法律责任,提高调查令的权威性。笔者希望通过以上的制度完善,真正能够确保律师调查令令行有效,提高我省乃至全国的司法效率,保障全社会公平正义的真正实现。
  (作者系中共辽宁省委党校法学部副书记)
 

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